Overlast veroorzaakt door daklozen en de Wet MBVEO 

In sommige situaties leggen burgemeesters dakloze mensen die overlast veroorzaken een gebiedsverbod op.  Het gaat dan bijvoorbeeld om op straat en in portieken slapen, wild plassen en -poepen, drugs gebruiken, vernielen, agressie, stelen om in levensbehoeften te voorzien.

In dit artikel beschrijven Els Schipaanboord & Michel Vols (Centrum voor Openbare Orde en Veiligheid, Rijksuniversiteit Groningen) eerst de omvang en de problematiek van dakloze mensen. Vervolgens bespreken ze acht juridische uitspraken over hoe het gebiedsverbod is gebruikt om overlast door dakloze personen tegen te gaan. 

Van Voetbalwet naar overlast veroorzaakt door dakloze mensen 

De Wet MBVEO wordt ook wel de Voetbalwet genoemd. In de praktijk worden met deze wet ook veel andere soorten ordeverstoringen aangepakt. Zo leggen burgemeesters gebiedsverboden op aan dakloze mensen die overlast veroorzaken. In dit artikel bespreken we enkele uitspraken waarin rechters zich buigen over dit soort gebiedsverboden. Voordat we in de jurisprudentie duiken, staan we eerst stil bij de omvang van dakloosheid en de overlast die deze mensen mogelijk kunnen veroorzaken. 

Dakloosheid is een groot maatschappelijk probleem 

Dakloosheid is wereldwijd een groot probleem. Alleen al in Europa zijn naar schatting zo’n 895.000 mensen dakloos.¹ Het Centraal Bureau voor de Statistiek (CBS) schat dat in 2023 in Nederland ongeveer 31.000 mensen dakloos waren.² Het aantal dakloze mensen ligt hoger dan voorgaande jaren. De regering noemt deze trend ‘zorgelijk’.³ Volgens andere organisaties is het probleem nog groter en zijn er meer mensen dakloos dan blijkt op basis van de telling van het CBS. De Hogeschool Utrecht en het Kansfonds willen bijvoorbeeld met een andere en bredere manier van tellen het aantal dakloze mensen beter inzichtelijk maken en  zo een onzichtbare groep beter zichtbaar maken.⁴

Dakloosheid is een groot probleem voor dakloze mensen zelf. Zij hebben geen dak boven hun hoofd en dus ook geen veilige plek waar ze zich kunnen terugtrekken. Uit onderzoek blijkt dat dakloosheid zeer nadelige gevolgen voor de gezondheid van mensen heeft. Denk aan loopvoeten, infecties en chronische pijn.⁵  

Dakloosheid en overlast 

Het is heel belangrijk om vast te stellen dat niet alle dakloze mensen overlast veroorzaken. Integendeel: veel mensen zonder dak boven hun hoofd zijn anderen helemaal niet tot last.  

Toch bestaat er een groep dakloze mensen die wel overlast veroorzaakt. Dat blijkt onder meer uit cijfers van de politie. In de database van de politie is geregistreerd hoeveel meldingen gaan over ‘overlast zwervers’. Het figuur hieronder laat zien hoeveel meldingen er de afgelopen jaren zijn gedaan bij de politie. 

Het is duidelijk dat er fors meer meldingen zijn binnengekomen. In 2012 werden bijna 12.000 meldingen bij de politie gedaan over overlast door ‘zwervers’. In 2023 waren dat meer dan 40.000 meldingen. Het gaat om een groei van meer dan 240 procent in elf jaar tijd.⁶ 

Ook recente krantenberichten laten zien dat overlast veroorzaakt door dakloze mensen zou toenemen. Zo wordt alleen al in 2024 overlast van daklozen gemeld in bijvoorbeeld Rotterdam,⁷ Groningen,⁸ Nijmegen,⁹ Eindhoven,¹⁰ Breda,¹¹ Tilburg,¹² en Apeldoorn.¹³ Het blijkt dat er sprake is van drugsgebruik en -handel, wildplassen en -poepen, vervuiling, vernieling, mensen lastigvallen, rondhangen in portieken, geschreeuw en agressie. 

Gemeenten ondernemen verschillende acties om de overlast van daklozen aan te pakken. Gelukkig is er niet alleen sprake van hard handhaven: dakloze mensen krijgen hulpverlening en betere opvang of huisvesting aangeboden. In andere gevallen pakt de gemeente de oorzaak van het probleem niet in de kern aan, maar verandert zij iets aan de openbare ruimte. Zo verwijdert de gemeente Apeldoorn plantenbakken waar overlastgevende dakloze mensen zich ophouden.  

Gemeentebesturen en politie treden soms ook stevig handhavend op. Zo wordt meer gepatrouilleerd door politie en boa’s, worden boetes opgelegd of worden mensen opgepakt wegens drugshandel of wapenbezit. In Rotterdam is zelfs een apart “Actieplan buitenslapers van kracht”, dat overlast moet terugdringen.¹⁴ Dat plan wordt door onder meer het Ervaringspanel Recht op een Thuis flink onder vuur genomen, omdat er sprake zou zijn van discriminatie en stigmatisering.¹⁵ 

Een ander instrument dat burgemeesters inzetten om overlast veroorzaakt door dakloze mensen aan te pakken, is het gebiedsverbod. In de rest van dit artikel zullen we recente jurisprudentie bespreken waarin die gebiedsverboden centraal staan. 

Jurisprudentie over gebiedsverboden en dakloze mensen 

Gebiedsverboden die worden opgelegd aan dakloze mensen hebben hetzelfde doel als gebiedsverboden die worden opgelegd aan mensen vanwege voetbalgerelateerde overlast. De openbare-ordeverstoring moet in de toekomst worden voorkomen. Ook de gevolgen zijn hetzelfde. Het wordt personen verboden om specifieke gebieden te betreden.  

In dit artikel staan acht verschillende uitspraken centraal die zijn gedaan in de periode juli 2022 tot februari 2024. In deze acht zaken is in vier gevallen een gebiedsverbod opgelegd op grond van de Wet MBVEO en in twee gevallen is het gebiedsverbod opgelegd op grond van de APV. In een andere zaak heeft de burgemeester gebruikgemaakt van artikel 172 lid 3 Gemeentewet (de lichte bevelsbevoegdheid) en in weer een andere zaak blijft onbekend op grond van welke bevoegdheid het gebiedsverbod is opgelegd. 

Typen overlast 

In alle zaken was overlast de reden voor oplegging van een gebiedsverbod.  Vaak gaat het om overlastgevend – en soms strafbaar – gedrag, zoals slapen op de openbare weg, straatafval achterlaten en de corona-regels niet naleven.¹⁶  

In een andere zaak legde de burgemeester een gebiedsverbod op vanwege herhaaldelijk in portieken van flats overnachten, drugs gebruiken en behoeften doen. Onder meer voor de portiek van de flat waar de ouders van de dakloze persoon in kwestie wonen. Deze dakloze persoon zou ook mensen benaderen om drugs te (ver)kopen. In deze zaak heeft de burgemeester het gebiedsverbod met drie maanden verlengd wegens het herhaaldelijk overtreden van het gebiedsverbod, waardoor ernstige vrees bestond voor verdere (toekomstige) verstoring van de openbare orde.¹⁷ 

Bij de twee gebiedsverboden opgelegd op grond van de APV was er sprake van conflicten binnen een groep verslaafde dak- en thuislozen, openlijk drugsgebruik, vervuiling van de omgeving¹⁸ en het plegen van delicten om te voorzien in eten en drinken.¹⁹ In de zaak waar de burgemeester gebruik had gemaakt van de lichte bevelsbevoegdheid in artikel 172 lid 3 Gemeentewet, was bedelarij de aanleiding voor het opleggen van het gebiedsverbod.²⁰  

De uitspraak waarbij onduidelijk is op welke grond de burgemeester het gebiedsverbod heeft opgelegd, gaat over  strafvervolging na  het overtreden van het gebiedsverbod. Niet duidelijk wordt waarom het gebiedsverbod aan deze dakloze persoon is opgelegd. Wel blijkt uit de motivering van de rechtbank dat de dakloze persoon bij herhaling overlastgevende feiten pleegt, meestal onder invloed van alcohol. In de strafzaak wordt meneer ook vervolgd vanwege vernielingen, bedreiging, belediging en mishandeling.²¹ 

Op straat en in portieken slapen, wild plassen en -poepen, drugs gebruiken, vernielen, agressie, stelen om in levensbehoeften te voorzien. Het zijn voorbeelden van gedrag dat veelal intrinsiek samenhangt met de situatie waarin deze mensen verkeren. Daarmee is niet gezegd dat alle dakloze mensen voor overlast zorgen. Wel tonen deze uitspraken aan, samen met de cijfers van de politie, dat er een groep dakloze mensen is, die overlast veroorzaakt en daarnaast hulpbehoevend is. Die hulpbehoefte gaat om het vinden van woonruimte en het adresseren van de psychische, medische (verslaving)problematiek waarmee deze groep kampt die samenhangt met de overlastgevende gedragingen.  

Dakloosheid en zorg 

Het is evident dat dakloze mensen in een zorgwekkende situatie zitten en veelal ook zorg nodig hebben. Maar welke rol speelt zorg nou precies in deze verschillende uitspraken? Zeven van de acht uitspraken laten zien dat sprake was van multiproblematiek bij de dakloze mensen aan wie een gebiedsverbod werd opgelegd.  

In de drie uitspraken van de rechtbank Den Haag, hield het door de burgemeester opgelegde gebiedsverbod op grond van artikel 172a Gemeentewet stand voor de rechter. De rechter spreekt de hoop uit dat de dakloze personen hulp zouden gaan aanvaarden. Zo stelt de rechtbank dat de dakloze persoon ‘eerder geneigd is om hulp te accepteren, omdat hij uit zijn vertrouwde omgeving wordt weggehaald’.²² De dakloze personen geven juist aan van het gebied afhankelijk te zijn om in hun levensonderhoud te voorzien en eten en drinken te krijgen.  

Dit zien we ook terug in de zaak over de jonge dakloze persoon die in de portiek overnachtte van de flat waar zijn ouders wonen. De rechter hoopt dat hij ‘zich aan het gebiedsverbod zal houden en hulp accepteert bij het opbouwen van zijn bestaan en het vinden van werk’.²³ Hoe deze dakloze personen concreet geholpen worden en welk hulpaanbod volgt op de uitspraak, blijkt helaas niet uit de uitspraken. 

Ook in drie andere uitspraken komt naar voren dat sprake is van problematisch middelengebruik dat zorg nodig heeft.²⁴ De strafrechter legde daarom in een van deze uitspraken een maatregel tot plaatsing in een Inrichting voor Stelselmatige Daders op (ISD). Dit moet tot recidivevermindering leiden.²⁵  

In een van die uitspraken komt expliciet naar voren dat de dakloze persoon een immigrant is en de Nederlandse taal niet machtig is. Dat dit voor meer dakloze personen geldt, blijkt uit recente onderzoeken die aantonen dat het merendeel van de dakloze mensen niet in Nederland geboren is.²⁶ Met behulp van een tolk en een uitgereikt kaartje van het gebied, is geprobeerd om aan de dakloze persoon uit te leggen voor welk gebied het gebiedsverbod geldt. Ondanks het kaartje en de tolk overtreedt de dakloze persoon het gebiedsverbod. Hij wordt vervolgens strafrechtelijk vervolgd. Ook deze persoon geeft aan geen werk, woonruimte en legale inkomsten te hebben. En daardoor pleegt hij – onder invloed van alcohol-, delicten om in eten en drinken te kunnen voorzien. De Immigratie en Naturalisatiedienst heeft bovendien besloten het rechtmatig verblijf in te trekken. 

Handhaving van gebiedsverboden 

Wanneer iemand een gebiedsverbod overtreedt, zijn er verschillende opties om daartegen op te treden. Bij overtreding van het gebiedsverbod kan bijvoorbeeld de politie de betrokkene wegsturen uit het gebied. Het overtreden van het gebiedsverbod levert ook een strafbaar feit in de zin van artikel 184 Wetboek van Strafrecht op. Het Openbaar Ministerie heeft de mogelijkheid om iemand te vervolgen voor het overtreden van een gebiedsverbod. Er is sprake van een misdrijf: een vrij forse consequentie. 

Dit zien we terug in drie van de hierboven beschreven zaken. In deze drie zaken besluit het Openbaar Ministerie over te gaan tot strafvervolging.  

In een van de uitspraken wordt de dakloze persoon vrijgesproken voor overtreding van het gebiedsverbod.²⁷ Er bestond onduidelijkheid over het gebied waarvoor het gebiedsverbod gold. Zo was niet duidelijk of de dakloze persoon bij de daklozenopvang mocht komen en op welke tijdstippen. De politie was in de veronderstelling dat hij daar wel mocht komen op bepaalde tijdstippen, terwijl dat niet bleek uit het betreffende gebiedsverbod. Het kaartje dat bij het gebiedsverbod werd verstrekt, liet zien dat de daklozenopvang geen onderdeel van het verboden gebied uitmaakte. Daardoor ontbrak volgens de strafrechter de vereiste opzet op de gedraging. De rechter spreekt de dakloze daarom vrij. Voor de andere tenlastegelegde delicten wordt deze persoon wel veroordeeld tot een onvoorwaardelijke gevangenisstraf van zes weken.  

In de andere strafzaak wordt de dakloze persoon ook vrijgesproken van overtreding van het gebiedsverbod. Ook in deze zaak vond de rechter onvoldoende duidelijk wat de omvang van het gebiedsverbod was. Zo leidde een verkeerd geplaatst kruisje op een formulier tot een ‘onrechtmatig gegeven bevel’. Het gegeven bevel voor het betreffende tijdvak mocht volgens het formulier slechts gegeven worden indien sprake was van een horeca gerelateerde overtreding. Hiervan was geen sprake, omdat de dakloze persoon het gebiedsverbod opgelegd kreeg vanwege bedelarij. De strafrechter kwam dan ook tot vrijspraak. Vanwege diefstal en huisvredebreuk, kreeg de betrokkene wel een ISD-maatregel opgelegd. 

In de andere zaak legt de rechter ook een ISD-maatregel op. Deze maatregel beoogt het terugdringen van ernstige criminaliteit en onveiligheid als gevolg van gepleegde strafbare feiten en zet in op recidivevermindering en gedragsverandering, indien de veroordeelde persoon hiervoor openstaat. Het is een dwangmaatregel die ‘het uitzichtloze patroon van vastzitten, vrijkomen en terugvallen’, tracht te doorbreken.²⁸ In de uitspraak volgt de strafrechter het advies van de reclassering. Het advies luidt om de ISD-maatregel voor twee jaar op te leggen om zo een ‘zachte landing’ in het land van herkomst te bewerkstelligen en een verantwoorde terugkeer mogelijk te maken. De interventie is dan ook gericht op een geslaagde resocialisatie in het land van herkomst.²⁹ 

Take home message 

Er is in onze samenleving sprake van stigmatisering van dakloze personen. In sommige situaties veroorzaakt de dakloze persoon overlast, maar dit is lang niet altijd het geval en geldt niet onverkort voor alle dakloze mensen.  

Soms kan wel sprake zijn van overlastgevende gedragingen van dakloze mensen. De besproken  gerechtelijke uitspraken laten zien dat de gedragingen die overlast veroorzaken vaak nauw aan dakloosheid verbonden zijn en samenhangen met de zorgbehoefte van dakloze mensen. De fundamentele vraag is dan ook of het opleggen van gebiedsverboden leidt tot een waterbedeffect. Verplaatsing van de overlastgevende dakloze persoon zonder een wezenlijke verandering in zijn of haar situatie leidt hoogstwaarschijnlijk alleen tot een verplaatsing van de overlast. Het is een gemiste kans om alleen een gebiedsverbod op te leggen en niet ook aan onderliggende (zorg)problematiek te werken. Een op maat gesneden aanpak waarbij ingezet wordt op overlastreductie, maar ook op het aanbieden van onderdak en concrete, passende hulp leidt tot een bestendiger en langduriger oplossing.